Barbara Kosiol

Die Hochwässer und Überschwemmungen in Europa während des Sommers 2002 und ihre katastrophalen wirtschaftlichen und ökologischen Auswirkungen haben die bisherige gewässerbezogene EU-weite Bebauungs-, Verkehrs-, Landwirtschafts- und Umweltpolitik in Frage gestellt. Insbesondere die Planungspolitik der Städte mit ihrer z.T. offenbar unzureichenden Hochwasservorsorge, ihrer den Hochwasserschutz kaum berücksichtigenden Flächennutzungs- und Bebauungsplanung, mit ihrem Flächenbedarf und ihrer Flächenversiegelung, aber auch mit ihrer offenbar unzureichenden Bevölkerungsaufklärung stehen auf dem Prüfstand.

Es sind vor allem die Städte, die durch ihre hohe Bevölkerungs- und Gebäudedichte und die Konzentration von Wirtschaft und Verkehr besonders unter Hochwässern zu leiden haben. Verursacht wird dies nicht nur durch eigene unzureichende Stadtentwicklungen, sondern (vor allem auch) durch Faktoren wie Flussbau, Entwaldungen, Ackerbau u.a.m., die außerhalb ihrer direkten Einflüsse liegen.

Die Zusammenhänge zwischen den Auswirkungen des Klimawandels und der Häufigkeit und Intensität von Naturkatastrophen werden immer deutlicher und unterstreichen die Notwendigkeit, den Klimaschutz konsequent voranzutreiben. Die Maßnahmen zur Förderung von Energieeinsparung, effizientem Energieeinsatz und der Nutzung erneuerbarer Energien sowie die erfolgreich eingeführten Instrumente zur Reduzierung klimaschädlicher Emissionen müssen fortgeführt und weiterentwickelt werden.

Darüberhinaus fordert der Bund für Umwelt- und Naturschutz Deutschland (BUND) ökologisch ausgerichtete Hochwasserschutz-Programme, die den Schutz der Menschen mit einer groß angelegten Wiederherstellung von Gewässer- und Feuchtgebietsökosystemen verbinden. Eine nachhaltige Hochwasserschutzpolitik, die auch dem Naturschutz dient, müsse Vorrang vor anderen Nutzungen, vor wirtschaftlichen und partikularen Interessen erhalten.

Die neue EU Wasser-Rahmenrichtlinie kann hier richtungsweisend sein. Sie geht einerseits auf die gegenseitigen Beziehungen zwischen ökologischem Zustand, Gewässerschutz und Hochwasserschutz ein und bietet andererseits die einzigartige Möglichkeit, die im Aufbau befindliche (verpflichtende) Zusammenarbeit im Flussgebiet auch für die Zwecke des vorbeugenden Hochwasserschutzes zu nutzen.

Neue Finanzquellen für den vorbeugenden Hochwasserschutz werden u.a. durch die Reform der Agrarpolitik geschaffen.

Auch die strukturrelevanten Fonds der Europäischen Union können hierfür genutzt werden. Durch die unterschiedlichen Anwendungsweisen dieser Mittel werden jedoch gleichartige Strukturen (und im vorliegenden Problembereich gleichartige Schadensbilder) mit unterschiedlichen Förderinstrumenten angegangen. Dies wird als große Schwachstelle gesehen, für deren Behebung in Brüssel die moralisch politische Verantwortung liege, vor allem um langjährige Planungssicherheit bei allen Betroffenen zu schaffen. Weiter sei unbedingt ein Wissens- und Erfahrungsaustausch bei den bestehenden Förderinstrumentarien – sowohl über Förderinhalte, Prioritäten, Antragsverfahren als auch über Projektergebnisse – herzustellen.

Für den Städte- und Gemeindebund Brandenburg gilt es als vorrangiges Ziel, lokal-, regional- und länderübergreifende Planungs- und Umsetzungsmaßnahmen für einen wirkungsvolleren Hochwasserschutz miteinander abzustimmen, da Naturkatastrophen vor politischen und territorialen Grenzen nicht halt machen. Dabei wurde begrüßt, dass in Brüssel den Städten und Gemeinden eine zentrale Rolle zugeschrieben werde, andererseits wurde davor gewarnt, durch das absolute’zurück zur Natur’ überzogene und unrealistische Forderungen zu stellen. Es wird eine große Hoffnung in die Wasser-Rahmenrichtlinie gesetzt, dass Regelungen geschaffen werden, die eine willkürliche Bebauung verhindern.

Betrachtet man Handlungsfelder und Maßnahmen des vorsorgenden Hochwasserschutzes innerhalb eines Flusseinzugsgebiets, ergibt sich sehr schnell, dass Wasserwirtschaft, Raumordnung, Umwelt- und Naturschutz, Katastrophenschutz, Stadtplanung und andere ihre jeweils speziellen Handlungsmöglichkeiten zu erfüllen haben. In diesem Zusammenhang stellen sich vor allem die Fragen nach dem differenzierten Hochwasserschutz – welches Schutzniveau für welches Gebiet gelten solle – und nach dem ökonomischen Lastenausgleich – wie die Kosten für den Hochwasserschutz gerecht verteilt werden können.

Köln gehört zu den am stärksten durch Hochwasser gefährdeten Städten Deutschlands und hat bereits 1995 ein Hochwaserschutzkonzept entwickelt. Neben den Maßnahmen des konstruktiven Hochwasserschutzes beinhaltet dieses Konzept Maßnahmen zur Gefahrenabwehr und zum Katastrophenschutz sowie Maßnahmen in den Bereichen Stadtplanung und Stadtentwicklung. Regionale Interessen werden ebenso berücksichtigt wie überregionale Belange. Darüber hinaus trägt die Freihaltung von Retentionsflächen zur Reduzierung der Hochwasserabflussspitzen im gesamten Einzugsgebiet des Rheins bei.

Dabei zeigt sich in der Praxis, dass der ökonomische Ausgleich ein nicht zu unterschätzendes Problem darstellt. Bei kommunaler Zusammenarbeit treten immer unterschiedliche finanzielle Belastungen auf. Das Modell der Zweckverbände, wobei alle Beteiligten einzahlen, funktioniere nur bedingt und über lange Zeit. Hilfe bzw. Anordnung von übergeordneter Stelle sei notwendig, da auf freiwilliger Basis kein Interessensausgleich zu regeln sei.

Während in Köln versucht wird, sich von der Sichtweise, Hochwasserschutz als technische Maßnahme zu begreifen, zu lösen, wird in Frankfurt (Oder) u.a. der Aufbau von Schutzanlagen und einer leistungsfähigen technischen Infrastruktur für die Erreichbarkeit und Versorgung der gefährdeten Gebiete gefordert. Darüberhinaus wird auch hier eine regionale, grenzüberschreitende Zusammenarbeit im polnisch-tschechischen Einzugsgebiet angestrebt. Für stadtplanerische Konzepte für den vorbeugenden Hochwasserschutz werden Kooperationsfelder mit anderen Städten analysiert.

Die teilnehmenden Hauptstädte Berlin, Bratislava, Budapest, Prag, Wien und Warschau gaben einen Überblick über ihren Hochwasserschutz und den Stand der Hochwasservorsorge. Entsprechend der individuellen Situation der Stadt wurde vorgestellt, welche kommunalen Instrumente für den vorbeugenden Hochwasserschutz vorhanden seien, inwieweit der Hochwasserschutz im Flächennutzungsplan und in dem Bebauungsplan berücksichtigt werde und welche Kooperation mit dem Umland es gebe. Weiterhin wurde berichtet, inwieweit Schadenspotentiale bekannt seien, ob es ein Risikokataster für Katastrophenwasserstände gebe und wie die Öffentlichkeitsarbeit bezüglich Vorsorge und Katastrophenschutz aussehe.

Die Diskussion, wie der Hochwasserschutz verbessert und inwieweit die Kooperation zwischen Städten dazu betragen kann, konzentrierte sich im wesentlichen auf zwei Aktionsfelder:

• Kooperation zwischen Städten und Gemeinden innerhalb eines Flußregimes
• Informations- und Erfahrungsaustausch zwischen Städten zu Hochwasserschutz in der Stadtplanung

Die grundsätzlichen Fragen, die dann auch die Art der Zusammenarbeit zwischen den Kommunen bestimmen, lauten:

• wie komme ich zu einem Interessens- und Finanzausgleich zwischen denjenigen, die Überflutungsräume schaffen, und denjenigen, die dadurch geschützt werden,
• brauchen wir einen nationalen Rahmen, bei dem die Entscheidungsebene für die Planung in der Hauptstadt liegt und aufgrund dessen zwangsweise Überflutungsflächen geschaffen werden müssen, oder
• brauchen wir angesichts dieses grenzüberschreitenden Problems einen internationalen Regelungsrahmen und
• sollte in diesem Fall die Entscheidungsebene sogar in Brüssel liegen, d.h. brauchen wir eine EU-weite Hochwasserschutzrichtlinie?
• Oder sollte jede Kommune für Bebauung und Schaffung von Retentionsflächen selbst verantwortlich sein?
• Wer sind die wichtigen Akteure für den vorbeugenden Hochwasserschutz?

Die Sichtweise, ob ein Regelungsbedarf notwendig ist oder nicht, war unter den Teilnehmern nicht einheitlich. Sie reichte vom Ansatz in Brandenburg, wo auf freiwilliger Basis versucht wird, eine Kooperation zwischen Kommunen zu erreichen, Landkreise miteinzubeziehen und die Zusammenarbeit mit Polen anzustreben, bis hin zu dem Stand in der Slowakei, wo der nationale Regelungsrahmen mit dem entsprechenden Planungsinstrumentarium bereits vorhanden ist. Diese wird dort als großer Vorteil bewertet und ein internationaler Regelungsrahmen als unbedingt notwendig erachtet.

Während einerseits die Kommunen nicht aus ihrer Verantwortung entlassen werden sollen, die für ihren Bereich notwendigen Maßnahmen selbst umzusetzen, wurde andererseits dagegen gehalten, dass die geografischen Gegebenheiten sehr unterschiedlich sein können und man nicht eine Kommune, die zufällig in einem günstigen oder ungünstigen Raum liegt, sich alleine überlassen könne.

In jedem Fall wurde die Notwendigkeit der Zusammenarbeit, grenzüberschreitend und auf unterschiedlichen administrativen Ebenen, als sinnvoll und notwendig gesehen. Die EU-Wasserrahmenrichtlinie sei hier sehr wichtig, da sie den Rahmen für die Kooperation in einem Einzugsgebiet vorgibt und diese letztendlich auch erzwingt.

Die Frage, ob es gemeinsame Strategien gibt, die überall gültig sind und das städtische Handeln charakterisieren, konzentriert sich auf folgende Themenfelder:

• Stadtplanung im engeren Sinn – Bauleitplanung, wo darf mit welchen Mittel gebaut werden, wie soll mit Bestand in überflutungsgefährdeten Gebieten umgegangen werden
• Schaffung von Retentionsflächen
• Gefahrzonenplanung und Katastrophenschutz, Management des technischen Hochwasserschutzes
• Kommunales "Hochwasserschutz-Handbuch" mit "best practice" Beispielen
• Öffentlichkeitsarbeit – wie macht man z.B. auf innovative Art und Weise die Hochwassergefahren transparent, wie kann es gelingen, die Bürger und Bürgerinnen dauerhaft für das Thema zu sensibilisieren und dadurch private Hochwasservorsorge zu aktivieren
• Einzelmaßnahmen – z.B. die Frage der Regenwasserbewirtschaftung, wodurch zwar keine Hochwasser in größerem Ausmaß verhindert werden können, die aber durchaus als ein Teil der Vorsorge gesehen werden kann, da sie durch die oft anschauliche, öffentlichkeitswirksame Lösung von kleinen, lokalen Problemen ein bewußtseinsbildendes Instrument darstellt, auch bezüglich der Hochwasserthematik

Der Erfahrungs- und Informationsaustausch wird einstimmig als äußerst wichtig angesehen, da bei vielen Kommunen Handlungsbedarf und Handlungsdruck herrscht. Auch oder gerade in bezug auf die neue EU-Wasserrahmenrichtlinie sei die weitere Diskussion notwendig, da noch Spielraum für deren individuelle Ausgestaltung vorhanden ist. Die Städte sollten ihre Möglichkeit nutzen, mit eigenen Vorschlägen und Forderungen Einfluß zu nehmen und ihre Interessen zu vertreten.

Immer wieder taucht die Frage nach dem Regelungsbedarf auf nationaler Ebene auf: brauchen wir Regelungen, um die Städte in ihrer eigenen Planung zu stärken, oder gibt es Rechtsformen, die überprüft und gegebenenfalls geändert werden müssen (wie z.B. die Kraftwerksbetreiberordnung in Österreich: nach dem letzten Hochwasser sind Klagen eingereicht worden, dass die Betriebsordnungen nicht richtig eingehalten worden seien und so wesentlich zu den Schäden beigetragen wurde).

Wünschenswert sind einerseits Nachfolge-Veranstaltungen, die inbezug auf die einzelnen Flußregime grenzüberschreitend weitere Partner zusammenbringen, und zwar Städte, Dach- und Interessensverbände, und deren Kooperationsbestrebungen fördern. Anderseits sind Verantaltungen notwendig, die – unabhängig von Flußregimen – die angeführten stadtplanerischen Themenfelder vertiefen und dazu beitragen, dass mehr Städte von bewährten Konzepten für vorbildlichen Hochwasserschutz, wie z.B. in Köln oder Wien vorhanden, profitieren und in ihre Planung miteinfließen lassen können.

Zum Geleit: Eröffnungsansprache
Monika Helbig, Staatssekretärin, Bevollmächtigte des Landes Berlin beim Bund und
Europabeauftragte des Landes Berlin 5

Dr. Helmut Blöch, Sektorleiter – Gewässerschutz, DG Umwelt, Europäische Kommission, Brüssel 28

Flood protection in Budapest
Laslo Csok, Katalin Papp-Kovacs, Ferenc Szaszovszky, Stadtverwaltung Budapest 74

Flood protection in Warschau
Mieczyslaw Reksnis, Stadtverwaltung Warschau 83

Barbara Kosiol

During Summer 2002, high water levels and inundation with in some cases catastrophic financial and environmental effects presented a major challenge to existing EU water-related policies in the building, traffic and transport, agricultural and environmental spheres. In particular, urban planning policy practised by local authorities or municipalities, including evidently at least in part inadequate flood precautions, zoning and building planning which barely take into account flood protection, cities' physical area needs and ground sealing, but also evidently inadequate public information and awareness measures: all these are as a result now the focus of critical scrutiny.
Towns and cities are those which suffer the most, due to the high density of population and buildings and concentration of business, traffic and transport, from high water levels and flooding. The root causes lie not only in municipalities' inappropriate urban development practices, but also (and primarily) in factors such as river construction, de-forestation, cultivation and so on, which are outside cities' direct sphere of responsibility/influence.

Anthropogenic influences on climate and water body regulation

Connections between the effects of climate change and the frequency and intensity of natural catastrophes are becoming ever more apparent and stress the need to implement climate protection measures more rigorously. Measures to extend energy saving, efficient use of energy and use of renewable energy sources as well as instruments which have been successfully introduced to reduce emissions impacting negatively on the climate need to be furthered and refined.
In addition to the above, the Bund für Umwelt- und Naturschutz Deutschland (BUND - Friends of the Earth FoE Germany) has called for flood protection programmes with environmental orientation, including protection for inhabitants in wide-ranging reconstruction of water bodies and wetland ecosystems. Sustainable flood protection policy, which would also serve conservation purposes, should, they say, be given priority over other uses and economic and minority interests. A great deal of hope is being placed on the water framework directive, in that conservation or restoration of 'good status' in surface water bodies as required in the directive will prevent arbitrary development or building.

EU directives and instruments

The new EU water framework directive may well have a decisive influence in this matter. On the one hand the directive addresses inter-relations between ecological status, water protection and flood protection; on the other hand it provides a unique opportunity to use the evolving (mandatory) cooperation throughout the river basin additionally for the purposes of preventive flood protection.
New sources of financing for preventive flood protection may also arise, amongst other spheres, through the reform of the common agricultural policy.
Furthermore, EU structural funds may be used for this purpose. Due to differences in usage methods for these finances, similar structure problems (and in the area under discussion similar damage results) are being approached with different funding instruments. This may be seen as a major deficit, which can only be remedied in the place with moral and political responsibility, i.e. in Brussels, in particular in order to provide long-term planning security for all parties affected. Also, it is absolutely imperative to establish exchanges of knowledge and of experience concerning existing financing instruments - both concerning subjects for financial support, priorities, application procedures and also concerning project outcomes.
As far as the association of towns and local authorities in Brandenburg is concerned, a primary aim is to coordinate local, regional and cross-border planning and implementation measures directed towards more effective flood protection, since natural disasters do not take account of political or territorial boundaries. In this sense the association is pleased that in Brussels a central role is ascribed to towns and cities, on the other hand participants were cautioned about raising excessive and unrealistic demands based on an absolute 'back to nature' position.

Urban planning and flood protection

If we consider the fields of action and measures within preventive flood protection in the context of a river catchment area, it can quickly be seen that water management, physical planning, environmental protection and conservation, disaster protection, town planning and other areas each have their own particular scope of action which they are required to fulfil. In this context questions arise concerning differentiations in flood protection - what level of protection should be in force for which area - and also concerning how financial burdens may be distributed - how the costs of flood protection may be equitably shared.
The German city of Cologne is amongst those which are at the highest risk of flooding in the country and had developed a plan for flood protection as early as 1995. In addition to measures for constructional flood protection, this plan includes measures to avert danger and civil disaster measures, together with measures in the fields of town planning and urban development. Regional interests are taken into account as well as wider-area considerations. In addition, the principle of conserving water retention areas in order to reduce flood run-off peaks in the entire River Rhine catchment area makes a vital contribution.
In this context practical experience has shown that financial fairness represents a problem which cannot be underestimated. When local authorities or municipalities work together, inevitably there are differences in financial burdens. The model of common-interest associations, into which all those involved pay their contributions, in fact functions, they have learnt, only to a limited extent and when viewed in the long term. Support and / or direction from the superior authorities is necessary because if relations are purely voluntary, a conflict of interests cannot be resolved.
Whereas in Cologne the attempt is being made to move away from the view that flood protection consists of technical processes, in Frankfurt on the Oder, amongst other things, demands are being made to construct flood defences and put in place an effective technical infrastructure which enables areas at risk to be reached and supplied. In addition, in this area too, regional and cross-border cooperation in the Polish/Czech river catchment area is to be aimed at. Current changes in urban planning which are being introduced in towns and cities in the eastern parts of Germany is seen as an opportunity to improve precipitation retention in urban areas and to support water retention areas.

Strategies in the cities represented

Those capital cities which sent a delegation to the conference, i.e. Berlin, Bratislava, Budapest, Prague, Vienna and Warsaw presented in overview their flood protection arrangements and the current position regarding flood prevention. According to the particular situation of the city concerned, information was given on what municipal instruments are currently available for preventive flood protection, to what extent flood protection measures form part of zoning plans and development plans, as well as whether and if so, how, there is cooperation with their hinterland or region. In addition, information was given on to what extent flood damage risks were known, whether there are flood risk maps or lists for catastrophic high water levels and current public relations activities with regard to flood prevention and disaster protection measures.
Discussion on how flood protection might be improved and to what extent cooperation between cities may play a part in this, concentrated primarily on two fields of activity:
· cooperation between local authorities, towns and cities within a single river basin management area;
· exchange of information and experience between municipalities concerning flood protection within urban planning.
Cooperation between local authorities, towns and cities within a single river basin management area
There are a number of fundamental issues, answers to which subsequently determine what sorts of cooperation there is to be between municipalities, including:
· how is fair distribution of interests and financial burdens to be brought about between players who provide water retention areas and those who are thus given flood protection;
· do we need a national framework which means that decisions on flood planning are taken at capital city level and therefore compulsory water retention areas are to be established, or
· in view of the cross-border nature of these problems do we need an international regulating framework, and
· should in this case decisions in fact be taken in Brussels, i.e. do we therefore need an EU-wide directive on flood protection? or
· should after all a local authority be itself individually responsible for development and for setting up water retention areas?
· who are the significant players as far as preventive flood protection is concerned?
The point of view as to whether there is a or requirement for regulation or not, was not shared by all those taking part. Views expressed ranged from the approach in Brandenburg, the Federal state around Berlin, where attempts are being made to bring about cooperation between local authorities of various kinds on a voluntary basis, to bring in rural authorities and to strive towards cooperation with Poland, right up to the current position in the Slovak Republic, where there is a national regulating framework including the relevant planning instrumentaria. In this country the regulation structure is seen as a major advantage and an international regulating framework is held to be absolutely necessary.
Whereas on the one hand municipalities or local authorities should not be absolved of the responsibility independently to implement measures required in their own area of competence, on the other hand the opposing point was made that geographical conditions or situations may differ widely and that one particular municipality, which by chance happens to be in a fortunate or unfortunate location, should not be merely left alone to get on with it.
In any case cooperation, both cross-border and at a variety of different administrative levels, was agreed to be both appropriate and necessary. It was felt that the EU water framework directive was very important in this respect, because it lays down a framework for cooperation in a river basin catchment area and in the final analysis makes such cooperation a requirement.

Exchange of information and experience between municipalities concerning flood protection within urban planning

The question as to whether there are common strategies which are valid in every situation and which characterise municipal actions, crystallised around the following subject areas:
· town planning in the strict sense of urban land use planning, where and with what materials construction is permissible, how to deal with existing physical structures in areas in danger or at risk of being flooded
· creation of water retention areas
· planning incorporating at risk areas and civil disaster measures, management of technical flood protection
· a local authority 'handbook for flood events' including case studies of best practice
· public information and relations activities - for example, what are innovative ways and means to make flood dangers easily understood, how can we succeed in making our inhabitants or the public permanently aware of the subject and thus mobilise private flood precautions
· separate measures - e.g. the question of rainwater management, which of course cannot prevent major flooding events, but which can certainly be seen as a partial solution to flood prevention, because in many cases this field, due to clear and publicly attractive solutions to small and local problems, may function as an instrument which changes people's minds, which may also be the case with regard to flood topics.

Prospects for the future

It was unanimously agreed that these exchanges of experience and information were extremely important, because in many municipalities there is a need and pressure to take action. In addition - or in fact due to- the new EU water framework directive, further discussion is essential because there is still scope for particular emphases to be brought to bear. Towns and cities should use their potential to influence directions by means of their proposals and requirements and to put forward their own interests.
Again and again the question was raised concerning the need for regulation at national level: do we need regulations in order to strengthen municipalities in their own planning work, or are there some items of legislation which need to be reviewed and if necessary amended (such as for example power station operating regulations in Austria: subsequent to the most recent floods, civil proceedings have been initiated with the complaint that the operating regulations had not been properly adhered to and thus had contributed in no small way to the damage caused).
Wishes were expressed on the one hand for follow-up meetings, bringing together additional partners, also across national borders, concerned with the particular river basin catchment area management, and including municipalities, umbrella and special interest groups or organisations, and thus to support their cooperation efforts. On the other hand seminars and other events are needed which regardless of the particular river management could go into greater depth in the urban planning topics referred to , thus helping more municipalities to profit by tried and tested concepts in exemplary or ideal flood protection, such as for example already exists in Cologne or Vienna, and to incorporate these ideas, amongst others, in their planning.